食品安全監管現狀的分析  

    政府對于食品安全的監管不到位，既源于市場失靈，也源于政府失靈，主要表現在以下三方面。  

    第一，監管者和生產者信息不對稱。監管者通過制定食品安全標準和進行食品安全風險評估、發布食品安全信息、調查食品安全事故等措施來進行監管，生產者受利益驅動的影響，有著規避監管、利用法律的漏洞，降低生產成本的直接動力。人們發現，每當食品安全重大事故一經曝光，監管者對于有毒、有害食品的技術檢測能力和水平總是滯后于生產者的摻雜造假技術。具有諷刺意味的是，生產者的摻雜造假技術反過來直接推動了監管部門增加投入、提高其檢測技術和發布新的檢驗標準。  

    第二，監管的有效性和公信力不足。食品進行抽樣檢測、巡查應當有計劃、有重點、分季節進行，有合理的數量標準，但是，目前受工作任務重、經費緊張和設備人員不足的限制，再加上垂直管理體制，抽檢工作中接受上一級業務部門布置下來的縱向任務多，結合本行政區域實際情況主動檢測相對不足，監管力量上存在著不平衡。  

    第三，存在一定程度的地方保護。我們的調查發現，按照現有監管體制，部分監管機構受地方政府的直接領導，上級監管機構只是業務上的指導，個別地方政府基于穩定稅源的考慮，會優先選擇保護本地方企業的利益，干預正常的監管，使得監管流于形式。  

    《食品安全法》實施后政府監管部門所面臨的困境  

    新《食品安全法》已于6月1日頒布，該法借鑒了美國的監管模式，維持了目前分段監管體制，由衛生行政部門取代食品藥品監督部門，承擔食品安全綜合協調職責，負責組織查處食品安全重大事故。《食品安全法》實施后，政府監管部門所面臨的困境有：  

    一是職責分工仍不夠明確，監管鏈條存在交叉或者缺失。按照《食品安全法》的有關規定，質量監督部門、工商部門、食品藥品監督部門、衛生部門之間的權限應當重新調整。首先，職責分工的前提是確定明確的劃分標準。《食品安全法》沒有界定生產領域、流通領域和餐飲服務的含義，給具體實施操作帶來了難度。如何確定生產領域的邊界？生產后流入市場前的分界在何處為宜？如何確定流通領域的邊界？必須明確流通領域兩端的分界才能分開與生產領域、餐飲服務的界定。明確分工后，各職能部門才能夠在職責范圍內依法工作。其次，對于法律沒有明確界定的監管空白地帶，如對于餐具消毒企業的監管等問題，對于流通領域中生產加工食品的監管等問題，應當由哪個部門監管？政府部門應當如何做到無縫隙鏈接。最后，在整個食品鏈中實際上存在著對某些環節和某些品種的重復監管，政府部門之間應當如何澄清各自的責任，避免重復，提高監管效率，都是《食品安全法》在實施后迫切需要化解的難題。  

    二是監管部門的職責調整和新一輪的行政機構改革交織在一起。《食品安全法》規定，國務院衛生行政部門承擔綜合協調職責，縣級以上地方政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域食品安全監督管理的責任，具體的食品安全組織協調工作將由衛生局牽頭，相比較工商部門在各鄉鎮、街道設有工商所，衛生部門的下設基層單位只有衛生監督所和疾控中心，一線人員緊張，其組織協調力量還需要強化。 

    各省級政府的行政機構改革在2009年剛剛拉開帷幕，在《食品安全法》實施后，縣級政府下設的食品安全協調辦公室作為議事協調機構，需要重新調整和部署其人員編制與經費。  

    三是對于餐飲服務的監管主體由衛生監督所變更為食品藥品監督局，在北京等個別地區存在體制障礙。雖然按照《食品安全法》的有關規定，食品藥品監督管理局是餐飲服務的具體執法部門和執法主體，但個別省市如北京市只有藥品監督管理局，沒有食品監管的內容，缺乏執法主體。衛生部門只是綜合協調，沒有具體執法職能，無法委托授權衛生監督所。因此如何確保法律實施和授權委托衛生監督所監管將成為餐飲服務領域監管中需要盡快解決的瓶頸問題。  

    切實有效地保障和實現食品安全的監管  

    消費者能夠無憂無慮地選擇多樣化的健康食品，不僅是食品安全問題，還是維系社會穩定的問題。各級政府應當切實有效地執行《食品安全法》，盡可能地控制食品安全的風險和減少食品安全事故的發生，消除廣大公眾對于食品安全的恐慌心理。  

    1.進一步強化食品安全分段監管工作中的協調與配合。《食品安全法》確立了分工負責和統一協調相結合的食品安全監管體制，各級政府要結合本地區實際情況，采取有效措施來提高監管的有效性和公信力。  

    第一，分段監管的部門之間需要適當“越位”。在調研中，有關部門反映對于食品安全的監管需要適當“越位”，適當“越位”屬于良性越位，并不是被法律所絕對禁止和認定為無效的。通過適當越位來延伸政府部門的管理和服務，彌補監管空白，實現無縫隙鏈接。當然，在適當越位成為一種工作常態之后，需要上級主管機關用法律法規的形式將越位的事項轉化為職責范圍內的事項。  

    第二，建立食品安全信息網絡，使得信息既互聯互通又公開透明。基于質檢部門和工商部門是省以下的垂直管理，信息主要是報送到上級主管部門，同級部門之間相互通報，信息完全互聯互通，還存在一些體制和技術障礙。根據《政府信息公開條例》的要求，縣級以上政府應當建立、整合、完善食品安全信息網絡，督促各部門之間及時通報信息，實現食品安全信息和食品檢驗機構等技術資源的共享。由衛生部門不定期地統一對外發布信息，可以避免檢驗機構重復抽檢，還可以采取召回不合格食品等有效補救措施，以避免釀成更大的事故，有助于消除人們因為信息閉塞而產生的心理恐慌。  

    2.政府應當繼續加大對食品安全的投入。政府部門不能簡單地教育消費者應當增強食品安全意識和自我保護能力，養成健康的飲食習慣，不購買、不食用不安全的食品。更重要的在于政府有責任、有義務保障市場上供應的都是安全可靠富有營養的食品。  

    第一，對監管力量薄弱的部門增加投入。以北京市為例，只有財政資金比較雄厚的海淀區和西城區給轄區內每個社區、集貿市場、大型超市等消費終端配備了快速檢測設備，其他區縣囿于財力限制，無法在消費終端配備快速檢測設備。雖然通過快速檢測獲得的初步篩查結果，不能作為執法依據，但是初步篩查的價值在于快捷方便，消費者如果購買食品時不放心，可以當場檢測。  

    第二，對基層的檢驗機構增加經費投入。我國國家級的實驗室配備精良，已達到世界發達國家的實驗室水平，而許多省市地區的實驗室稍微達標，基層的檢驗機構則大多設備落后。 

    因此，政府需加大投入，使得對國內銷售食品的檢測和出口食品的檢測，在檢測種類、標準、程序等方面統一起來，不應該僅僅為了經濟效益，對出口食品的監管從嚴，對國內銷售食品的監管從寬。  

    第三，對食品從業人員的教育與培訓增加投入。通過培訓使食品生產者認識到，生產安全的食品是食品產業的基本責任，企業是食品安全的第一責任人，通過企業本身自主監測食品安全的風險，相比監管部門的監管來說，成本會更低。針對從業人員素質較低，流動性大的特點，有必要針對性地對其培訓，對于食品從業人員培訓的內容包括標準的食品加工規范、食品衛生規范等等。  

    第四，對舉報屬實的人員進行重獎。在“三聚氰胺”內幕被揭發之前，往奶粉里面添加“蛋白粉”據說是行業內公開的秘密，但是卻沒有人向監管部門舉報，這背后所反映的問題之一是政府部門的行政獎勵機制沒有發揮作用，對于舉報人的獎勵力度不夠，不能真正鼓勵和提倡舉報行為。如果政府有關部門能夠借鑒稅務部門的獎勵規定，推出關于食品安全的重獎計劃，那么那些知道“內幕”而且有良知的人士會主動提供線索和消息。同時，這種獎勵制度對于摻雜制假的生產者來說，存在著心理上的威懾作用。  

    3.盡快建立起配套法規齊全的食品安全法律體系。目前，國務院正在加緊制定《食品安全法實施條例》，細化有關食品安全方面的法律制度。國家工商總局已經制定了《食品流通許可證管理辦法》等8項制度。國家質檢總局、衛生部、工商總局、食品藥品監督管理局等部門正在進行部門規章和規范性文件的清理，廢除過時的舊法規，修訂和《食品安全法》不一致的條款。尚沒有制定食品安全地方性法規的各省級人大正在著手制定，已經制定出地方性法規的地方人大也在修訂法規，使其與《食品安全法》配套銜接，確保上位法得到切實有效實施。